TEMA 3.- CLASES DE LEYES.

TEMA III.- CLASES DE LEYES.
Respecto a las clases de leyes, existen numerosos criterios de clasificación.

Con referencia a su contenido formal:

-Leyes Orgánicas.
-Leyes
-Decreto Ley
-Decreto legislativo.

Si entendemos Ley como concepto general de norma escrita, la primera Ley es la constitución.
Leyes orgánicas.
El término Ley Orgánica aparece en nuestro derecho en la Constitución de la Segunda República de 1931, pero la acepción aquí era la de que regula aspectos organizativos del Estado. Sin embargo, éste concepto no es el que tiene en la Constitución de 1978, porque Ley Orgánica se refiere en la Constitución de 1978 a Leyes que tratan materias que por su importancia merecen, tanto una mayoría cualificada, como un procedimiento parlamentario especial.
La Constitución señala como materia de Ley Orgánica el desarrollo de las Libertades públicas, Estatutos de autonomía, Ley Electoral y las demás que se señalan en el art 81 CE

Artículo 81

1. Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.
2. La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto.

El motivo de la existencia de Leyes Orgánicas en la Constitución de 1978 fue para que el consenso que hubo para la elaboración de la Constitución continuase a la hora de desarrollarla.
La relación entre Ley Orgánica y Ley ordinaria no responde a un criterio jerárquico, sino competencial, por lo que la mayor duda con respecto al rango que debe tener una norma se produce en el caso de las materias conexas.
En cuanto a las leyes orgánicas señaladas en el art 81 CE, lo primero que hay que decir es que el Tribunal Constitucional ha declarado expresamente fuera de la obligación de Ley Orgánica al art 14 CE. Así como la materia del art 14 CE puede ser recurso de amparo, no son equiparables los derechos del art 14 con los del 81.
Lo segundo, ¿Qué se entiende por desarrollo? Todas las regulaciones que de forma indirecta, colateral, tangencial, etc, afecten al conocimiento de un derecho fundamental tienen que ser objeto de regulación por Ley Orgánica.
El art 149.1.1 CE señala la competencia estatal de la L.O.

Artículo 149

1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.

Respecto de la Ley Electoral General, el Tribunal constitucional dice que la Ley Orgánica 5/85 del Régimen Electoral General regula todo tipo de elecciones, y que es supletoria de la regulación que las CC.AA. hayan dictado para las elecciones de sus asambleas legislativas.

El tercer lugar, ¿por qué son competentes las leyes orgánicas de los Estatutos de autonomía?
Con los Estatutos de Autonomía pasa lo mismo que con los tratados Internacionales.
Los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas que formalmente tienen ese rango, pero en alguna CC.AA. exigen una tramitación especial, por lo que serían una norma sustantivamente distinta, aunque con rango de Ley Orgánica.

Por último, existen las Leyes Orgánicas que la CE “determine” (x ej, LO del TC, del Poder Judicial, del Tribunal de Cuentas, del Defensor del Pueblo, etc)

Órgano constitucional es aquel cuya organización, funcionamiento y régimen interior aparecen en la constitución.

Art 150.2 CE

2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.

Diferencia entre transferir y delegar:
La delegación no altera la titularidad. El resto, da igual transferir o delegar.
Contrario de delegar: avocar.

En las facultades correspondientes a materias de titularidad estatal caben las transferencias o delegaciones parciales.
Ejemplo: Titularidad estatal = extranjería.
El Estado decide qué es transferible o delegable.
Mediante Ley Orgánica el Estado puede transferir
todo o parte de sus atribuciones.
Cabe la transferencia parcial.

Una materia es susceptible de transferencia o delegación por su naturaleza (art 149 CE) cuando no afecta a los derechos o cumplimiento de obligaciones individuales.


Leyes ordinarias.
Veremos dos tipos de leyes:
Leyes ordinarias relacionadas con la estructura autonómica del Estado
Leyes ordinarias que no están basadas en ésta estructura autonómica o territorial

LEYES ORDINARIAS QUE ESTÁN RELACIONADAS CON LA ESTRUCTURA AUTONÓMICA DEL ESTADO.

1- Normas básicas o la llamada legislación básica.
Se describen en el art 149 CE.

Concepto de bases:

Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, son aquellas competencias que corresponden en determinadas materias al Estado, no de forma total y exclusiva, sino limitada por su concepto de base, que encuentra su justificación en la necesidad de, o bien garantizar la igualdad de todos los ciudadanos, o bien asegurar una regulación uniforme en determinados aspectos.
La primera duda que surge con el concepto de base es si éste es un concepto formal o material.
Si fuese formal, significaría que la legislación básica está definida por su contenido, con independencia de que la ley sea una ley básica o tenga forma reglamentaria o incluso se le reconozca ésta cualidad a determinados actos administrativos.

Ésta tesis es la primera tesis que adoptó el TC, es decir, el concepto de lo básico como un concepto material.
Este concepto material de lo básico atentaba contra el principio de seguridad jurídica, ya el legislador de una CC.AA podría dictar normas exclusivas del Estado.
Así, el TC da la vuelta a su planteamiento y dice que el concepto básico debe ser formal, y por tanto, la legislación que tenga ese carácter debe declararlo expresamente para que las CC.AA tengan la certidumbre jurídica de cuales son sus límites en su potestad de dictar legislación de desarrollo.
Esto, por supuesto, no empece (no quita) para que una CC.AA entiende que una ley básica así llamada por el Estado excede los límites de “lo básico” pueda ser impugnada ante el TC.
El siguiente elemento que ha declarado el TC es que el término “legislación básica” no tiene nada que ver con la expresión “ley de bases” que se utiliza en el art 82.2 CE.

Leyes Marco. Art 150.1 CE
Artículo 150

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas.

Este tipo de Leyes marco se dice que son leyes “sui géneris” porque no contienen una regulación material que sea directamente exigible por parte de los ciudadanos, ya que lo que establece son unos principios, bases o directrices para que la CC.AA. habilitada, si así lo desea, haga uso de la delegación.
El problema esencial que se trata son las materias que pueden ser objeto de ésta delegación, ya que, en principio, la Constitución no pone límites.
Ésta delegación marco nunca podrá comprender la legislación básica.

Leyes de armonización.

Articulo 50

3. El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad.

Estas leyes de armonización estaban destinadas a regular la primacía de la legislación del Estado sobre las CC.AA. eran un instrumento de consagración del poder estatal.

La única ley que se dictó en el ejercicio de éstas competencias fue la LOAPA (Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico)
Inmediatamente, el TC declaró inconstitucional la LOAPA, aduciendo que el Estado tenía un elenco suficiente de competencias de legislación básica en el art 149 CE para armonizar el proceso autonómico sin acudir a una Ley de armonización. Desde entonces no se ha vuelto a aprobar ninguna ley de armonización. Por tanto, se trata de una Ley especial.

LEYES ORDINARIAS QUE NO TIENEN QUE VER CON LA ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL ESTADO.

1) Leyes de bases o armonización a que se refiere el art 82.2 CE

Art 82.22. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.

Son un instrumento de delegación de competencia normativa que las Cortes Generales otorgan al Gobierno.
Indican cómo el gobierno tiene que desarrollar ésta delegación.
La ley de bases, en sí, no afecta a los ciudadanos.

¿Qué pasa si el Gobierno excede los límites de la delegación?
El exceso de delegación se convertirá en Reglamento.

INTRAVIRES = Norma con Rango de Ley
ULTRAVIRES = ¿??

2) Ley de fondo de compensación Interterritorial (art 158.CE)

Artículo 158

1. En los Presupuestos Generales del Estado podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos fundamentales en todo el territorio español.

2. Con el fin de corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su caso.

3) Ley de Presupuestos Generales del Estado
La competencia de las Cortes se ve reducida, ya que ésta Ley la elabora el gobierno y las Cortes se limitan a discutirla y enmendarla con carácter urgente.
A lo largo de su tramitación parlamentaria no cabe la introducción de enmiendas que supongan un aumento de los créditos o una disminución de los ingresos presupuestarios. Como contrapartida, tampoco pueden crear tributos, aunque sí pueden modificarlos cuando una ley sustantiva lo prevea.

El gran problema que se planteó con ésta Ley era que dada su especialidad, podía incluir preceptos que no estuvieran directamente relacionados con la presupuestación.

La Ley de Presupuestos es una autorización del gasto y una previsión de ingresos.

El Tribunal Constitucional dijo que cabían preceptos relativos que aunque no fuesen directamente presupuestarios tuviesen algo que ver con esto. El gobierno hizo caso omiso y sacó las Leyes de Acompañamiento.

Decretos Legislativos.

Los Decretos Legislativos son disposiciones del Gobierno que conti8enen legislación delegada en función de un habilitante que enumeran las Cortes Generales y que habilita al Gobierno para dictar el Decreto Legislativo.
La delegación está contemplada en los artículos 82 a 85 de la Constitución y están inspirados por la idea de tratar de evitar que a través de la legislación delegada la mayoría parlamentaria pueda obligar a las Cortes Generales a abdicar de sus poderes legislativos concediendo al Gobierno un cheque en blanco para legislar.

Así pues, las dos primeras limitaciones que impone la CE son:

1ª Que la delegación se otorga para un mandato concreto.
2ª Que no puede entrar en materia de Ley orgánica. El motivo es que sobre lo que no existe Ley orgánica no se puede entregar un cheque en blanco al gobierno.

En cuanto a la legislación delegada, ésta delegación puede habilitar al Gobierno para refundir otra anterior en un solo texto normativo, o bien para regular, aclarar o actualizar éstos textos legales.

La doctrina entiende que en el primer supuesto, las facultades que se conceden al Gobierno son menores que para lo que se está solicitando, que es una nueva constatación de vigencia de éstos textos dispersos, que se unifica.
La Ley que autoriza la delegación supone restricciones de carácter formal y de carácter temporal; concretamente, el art 82 CE dice:

Artículo 82

1. Las Cortes Generales podrán delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas no incluidas en el artículo anterior.
2. La delegación legislativa deberá otorgarse mediante una ley de bases cuando su objeto sea la formación de textos articulados o por una ley ordinaria cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo.
3. La delegación legislativa habrá de otorgarse al Gobierno de forma expresa para materia concreta y con fijación del plazo para su ejercicio. La delegación se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicación de la norma correspondiente. No podrá entenderse concedida de modo implícito o por tiempo indeterminado. Tampoco podrá permitir la subdelegación a autoridades distintas del propio Gobierno.
4. Las leyes de bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su ejercicio.
5. La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
6. Sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control.

La temporalidad está limitada al mandato de las Cortes delegantes. El siguiente límite es la prohibición de delegación. El gobierno no puede delegar ésta facultad en otros órganos.
La siguiente limitación es que la Ley delegante de las Cortes no puede alternar su propia modificación por parte del Gobierno.
Otra limitación es que no puede autorizar a dictar disposiciones de carácter retroactivo.

Solo pueden ser retroactivas las leyes penales que favorezcan al reo. El Tribunal constitucional ha extendido éste principio al Derecho Administrativo.

El control Jurisdiccional de los Decretos Legislativos.

Corresponde, ultra vides de la delegación a la jurisdicción contencioso-administrativa, en intra vires de la delegación, al Tribunal Constitucional. Ello se debe a que se considera que más allá de la delegación legislativa conferida por las cortes Generales, la norma emanada del Gobierno tiene rango reglamentario, y por lo tanto, entrarían dentro de las atribuciones de la Sala 3ª del Tribunal Supremo.

Un último aspecto a destacar de los Reales Decretos Legislativos es qué incidencia puede tener una proposición de Ley o una enmienda contraria a una delegación legislativa en vigor.
En éste supuesto, el Gobierno que está apoderado para elaborar el Decreto Legislativo, está facultado para oponerse, según la CE, a la tramitación de su enmienda o de esa proposición de Ley. Lo que siempre podrán hacer las Cortes Generales es tramitar una proposición de Ley o una enmienda que tenga por objeto la derogación de la Ley de delegación.

Decretos Leyes.

Los Decretos Leyes están regulados en el Art. 86 CE y reconocen al gobierno la facultad de dictar normas con rango de Ley en caso de extraordinaria y urgente necesidad.

Artículo 86

1. En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán la forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las Comunidades Autónomas ni al Derecho electoral general.
2. Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de los treinta días siguientes a su promulgación. El Congreso habrá de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidación o derogación, para lo cual el reglamento establecerá un procedimiento especial y sumario.
3. Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.
1.- Límites materiales y causales del Decreto ley.

El Art. 86 nos remite en primer lugar a un elemento de “extraordinaria y urgente necesidad”, es decir, la emisión del Decreto Ley está casualizada.
En términos jurídicos, la “extraordinaria y urgente necesidad” es un objeto jurídico indeterminado.
La justicia indeterminada lo define como Begrifloff (halo de indeterminación).
Los tribunales controlan esto rellenando dentro de las posibilidades interpretativas de que ellos disponen.

El Tribunal Constitucional ha dicho que está más sujeto dentro de la potestad de los tribunales que se de o no, pero que se debe reconocer el criterio del gobierno para determinar la urgencia y necesidad.

2.- Materias que no pueden ser objeto de regulación mediante Decreto-Ley.

A.- Instituciones básicas del Estado. Coinciden con los órganos constitucionales, que son los que están regulados en la CE.
B.- El régimen de las CC.AA.
C.- Derechos y deberes recogidos en el Título I CE: El Real Decreto Ley no puede afectar a los Derechos y Deberes del Título I de la CE, en lo que se refiere a derechos fundamentales y libertades publicas.

El límite sería doble. Para que los Decretos Leyes no fuesen leyes inoperantes, el TC ha interpretado que un Decreto-Ley entre a regular derechos y libertades del Título I CE cuando sean cuestiones incidentales.

D.- Régimen electoral general. El Real Decreto Ley tampoco puede regularlo.

¿Qué pasa cuando un Real Decerto Ley se entiende viciado pero es aprobado por las Cortes?